每年都没有分区调整。杭州需要吗？

每年年底都会有杭州即将进行区划调整的传言，甚至有人“偷偷”发微信聊天记录，说“人事已冻结，马上调整”。与此同时，调整计划开始在网上传播。比如今年的规划是将江干上城区合并为上城区，拱墅市区合并为拱墅区，余杭区一分为二，产生了余杭区和临平区。

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当然这只是民间传说，并没有官方消息。不过，去年和今年的计划都有一个共同点，都是专门针对上城区和下城区，希望将上城区和其他区合并。有趣的是，在回应杭州市民的公开询问时，杭州市政府2018年的回复是“杭州无分区调整规划”2019年的回复变成“目前没有相关信息，请参考官方发布信息。”，这必然会让人浮想联翩。

那么杭州需要进行区划调整吗？今年的“计划”靠谱吗？小熊猫会根据历史和数据分析这个问题。

1 |为什么需要分区调整

由于历史原因，很多大城市的老城区会出现经济发达，人口密集，但面积不大的区域。从2000年开始，很多大城市开始在辖区内合并一些功能相近的区域和小区域，从而提高管理效率。

我们来看看15个副省级城市。2000年后，他们进行了8次与合并相关的分区重组。

2002年，南京撤销浦口区、江浦区，设立新浦口区，撤销大厂区、六合县，设立六合区

2003年，厦门市合并思明区、鼓浪屿区和开元区，成立了思明区

2004年，哈尔滨市将太平区和道外区合并，成立了新大围区

2005年，广州撤销东山区，将其辖区并入越秀区；取消芳村区，将其辖区并入荔湾区，新设南沙区和萝岗区

2006年，哈尔滨将电力区和香坊区合并，建立了新的香坊区

2012年，青岛合并秦淮区和白下区，成立新秦淮区，合并鼓楼区和下关区，成立新鼓楼区

2014年，广州合并黄埔区和萝岗区，建立新的黄埔区

2016年，宁波和江东区合并为鄞州区

2005年广州出于“雷同融合，便于操作”的考虑，将东山区和芳村区合并。比如东山区、越秀区是行政、经济、商业中心。由于两者有很大的相似性，合并后可以共享高质量的教育资源，便于整合和协调。荔湾区是一个老城区，聚集了成千上万的商人，但受到行政区域的限制。另一边的芳村区土地辽阔，可以互补。合并可以促进两个地区的发展。

另外，2010年北京市崇文区和东城区合并成立东城新区，宣武区和西城区合并成立西城新区。2012年，苏州将沧浪、平江、金昌合并为姑苏区。上海在2000年和2011年合并了南宁区和卢湾区，建立了新的黄浦区。这些都是由功能相似、面积太小的块合并而引发的调整情况。

所以，从其他城市区划调整的经验来看，杭州区划调整的动力无非是“将功能相近的区域合并，相互补充，以提高行政管理的效率，使城市和地区的经济和社会更好更快地发展”。

2 |杭州区划调整的历史

自1949年解放以来，杭州进行了多次区划调整，许多地区也进行了合并。比如短命的古当区1955年并入西湖区，建桥区1956年并入江干区，根山区1957年并入下城区，中城区1957年并入上城区。1990年还有存在了40多年的半山区和拱墅区

杭州区划调整的历史

有趣的是，所有的区域合并和拆分都发生在2000年以前，2000年以后，杭州城市区划的主要动作是“城市扩张”。先后成立了余杭区、萧山区、富阳区、临安区、钱塘新区，将杭州的城市扩大了数倍。现在杭州市区已经基本成型，成为一个“大”城市，在市区内进行调整的确是很有可能的。

3 |地区人口

经过20多年的扩张，杭州市的面积和人口已经达到了极其不平衡的状态。最大辖区面积(临安)是最小辖区面积(上城区)的120倍，人口最多的区域(余杭)是人口最少的区域(上城区)的5.5倍，人口密度最高的区域(闹市区)是人口密度最少的区域(临安)的94倍。

人口密度图

但是，杭州的人口集中在市区。由于市区土地限制，市区人口密度极高，而周边地区“人烟稀少”。根据杭州市规划和自然资源局发布的信息，到2025年，杭州可新增工业用地45平方公里。其中，6个城区可用面积只有3.03平方公里(上下城无新增工业用地)。由此可见，杭州市尤其是老城区的地理空间发展严重受限，已经成为其发展的瓶颈。

从人口结构来看，上城区和下城区的老龄化问题比其他地区更加突出。上城区60岁以上人口比例为32.23%，下城区为27.13%，滨江区仅为13.65%。也是因为这个年龄结构，上城区人口自然增长率只有1.09%，在所有辖区中排名最后。

2019年年龄结构和增长

在人口密度，辖区面积的限制下，上城区的人口机械增长也排在除新并入区域（富阳、临安）之外的最后一位。从这个角度看，杭州老城区，特别是上城区的人口增长已经到了一个瓶颈期，这对于区域内经济的发展起到了一定的阻碍作用。

4 | 经济

有文章指出，由于各辖区的土地面积、人口的不平衡，会给区域乃至整个城市的经济发展带来不好的影响。

杭州GDP总量上，余杭、萧山、滨江区不出意外地位列前三，其中余杭、萧山遥遥领先，即使是在全浙江省，余杭和萧山的GDP也是排在第一和第二的，毕竟除了广阔的面积可以产生房地产行业的GDP之外，余杭区的数字经济也极为发达，而萧山区有着强大的工业，包括巨头企业如万向、传化、恒逸、荣盛。

对应的，经济的强大使得辖区政府的财政收入提高，2019年余杭萧山的一般公共预算收入也分别位居第一第二，分别是391亿元和268亿元。强大的经济使得政府也更加的富裕，可以更好地投资城市。

经济对比

老城区尽管有很高的人均GDP，但是GDP总量和财政收入却似乎捉襟见肘。我们看到拱墅区的GDP、人均GDP以及财政收入都处于中下游水平。而上城区尽管有很高的人均GDP，但是政府的财政收入却只有85亿元，不足余杭区的1/4。

5 | 产业

由人口面积限制导致经济的区域不平衡发展，究其原因，产业的不平衡发展有很大的关系。

从产业生产总值比例上看，老城区中，下城、拱墅、江干和西湖的第三产业已经占了绝对优势，而上城区则仍旧在依靠第二产业在进行支撑。

有意思的是，上城区的工业园其实是一块“飞地”，它的地址在拱墅区城北的祥符镇，是在1993年杭州市政府的同意下在拱墅区设立了的“飞地经济”，工业园也支撑了一部分上城区的生产总值。这也进一步说明了上城区受到了严重的地理限制，从而不得不借地发展经济走出困境。

产业分配

我们从三个产业中来分析杭州城区的产业困境，数字经济被认为是新经济，这也是杭州这几年崛起的一个重要原因。我们看到，数字经济的产值主要集中在余杭和滨江，两个加起来占了全杭州的77%，而这两块也是这两个区的主要产业，其他辖区的数字经济则发展缓慢。

2019年数字，工业，房地产经济

工业的发展相对比较均衡，萧山、余杭、滨江和钱塘新区的工业占比比较高，而即使是上城区，也有一定的比例。而另一个大头产业就是房地产，房地产的占比中，余杭和萧山再次绝对领先，而上城区、下城区再次由于辖区土地限制，无法得到发展。

6 | 困境

无论从人口发展还是经济发展的角度看，杭州辖区的主要问题存在于老城区，上城和下城区是富裕的辖区，从人均工资来看，上城区仅次于滨江区（15万），13万平均年薪，下城区紧随其后，人均GDP也比较高，是典型的发达辖区，但是它的主要困境在于授予区域面积限制，发展受到了束缚，产业也非常局限。

而相邻的江干区则有很多土地，甚至钱江新城二期还处于未开发的状态，因此江干区目前的房地产和建筑业撑起了一片天，商品房销售额在2019年仅次于余杭和萧山，位居第三，从这个角度看，上城和江干合作会很有强互补的作用。

拱墅区经济比较平平无奇，在生产总值和财政收入等指标上在杭州排名也比较靠后，并且拱墅区没有特别突出的产业。它的土地面积虽然不大，但是仍旧依靠着房地产发展经济，这一方面说明了拱墅区还是有一定的土地储量，另外一方面也是暗示着拱墅区遇到了一定的经济困境，想利用房地产进行缓解。从近几年拱墅区政府的动作来看，拱墅区急需加入数字经济产业大军，如规划六大产业中心“智慧物流、文化创意、直播电商、汽车互联网、集成电路设计、大数据”。从这方面看，尽管下城区是强经济，但是是否可以带动想走出产业困境的拱墅区，难免令人怀疑。

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其他辖区似乎并没有陷入如此强的困境，如滨江区作为杭州最年轻，平均收入最高的区，正处于飞速发展的时期，它并不需要合并其他区来解决自己的问题。而萧山余杭经济一如既往地强大，有各自强项产业。有网友认为余杭区需要一分为二，分割产业，这是对于政府管理如此大面积的辖区会不会力不从心的担心，小熊猫认为这其实是反其道而行之，有高科技的未来科技城，也有传统产业的临平，分割产业只会令各自陷入困境。

End | 结论

小熊猫认为，杭州城市经过20多年的扩张之后，城市区域发展已经非常不平衡了，的确到了一个需要进行内部区划的阶段了。杭州的主要困境在于市中心的老城区（特别是上城、下城、江干和拱墅），在“区间互补，从而提高行政管理效率”的动机下，上城区和江干区合并是一个很好的选择，然后下城区和拱墅区的合并则并非上上之策，余杭区一分为二更是反其道而行之。

但是正如杭州市长所说“时代抛弃你的时候，连再见都不会说”，杭州面对已经出现的问题，已经到了急需一场调整，赶上时代的步伐的时候。